金融監(jiān)管體制分分合合，銀監(jiān)會保監(jiān)會終成一家新金融
3月13日上午，國務(wù)院發(fā)布消息稱，將向全國人民代表大會提請審議根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》形成的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，銀監(jiān)會和保監(jiān)會將組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。
中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。
與此同時，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。
近幾年，金融監(jiān)管體制改革備受矚目。2017年以來，中國新金融監(jiān)管框架逐步形成，人民銀行將在新金融監(jiān)管框架中起到更重要作用。
中國金融改革的過程是一個裂變的過程。從中國人民銀行到四大行的組建，增加十多家股份制銀行，再到城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社獨(dú)立法人的涌現(xiàn)，外資銀行逐步涌入。在此過程中，人民銀行把管理的證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)分離出去。1992年，證監(jiān)會成立；1998年，保監(jiān)會成立；2003年，銀監(jiān)會成立。
中國金融監(jiān)管大致分為三個階段：
第一階段為1992年之前的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制階段，
第二階段為1992年～2009年，分業(yè)監(jiān)管體制形成；
第三階段為2009年至今，金融監(jiān)管體制不斷完善。
改革開放之前，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國實(shí)行高度集中的金融管理體制，實(shí)際上全國只有一家金融機(jī)構(gòu)，即中國人民銀行。
當(dāng)時，中國人民保險公司和中國銀行，對內(nèi)是中國人民銀行的一個部門，中國農(nóng)業(yè)銀行曾經(jīng)三次成立三次撤銷，中國建設(shè)銀行是財政部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這一階段，中國人民銀行主要依靠行政手段管理金融，工作重心主要放在改革和完善信貸資金管理體制、加強(qiáng)中央銀行宏觀控制上，金融監(jiān)管的作用還沒有充分發(fā)揮。
1978年，人民銀行從財政部獨(dú)立。
1979年～1984年，中國先后恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行以及中國人民保險公司，外資金融機(jī)構(gòu)開始在北京等城市設(shè)立代表處。再次情況下，金融機(jī)構(gòu)越來越重要。
1983年，國務(wù)院決定中國人民銀行專門履行中央銀行職能。
1984年，中國工商銀行成立，中國人民銀行專門行使中央銀行職責(zé)，負(fù)責(zé)制定實(shí)施貨幣政策、開展金融監(jiān)管。
由此，形成了銀行、信托、證券、保險等所有金融業(yè)務(wù)都由中國人民銀行監(jiān)管的集中統(tǒng)一監(jiān)管體制。
1990年和1991年，上海證券交易所和深圳證券交易所分別建立，中國證券業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時期，需要有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)股票、債券的發(fā)行、上市審批和交易監(jiān)管。
1992年10月，國務(wù)院決定成立國務(wù)院證券委員會和中國證監(jiān)會，負(fù)責(zé)股票發(fā)行上市的監(jiān)管，中國人民銀行銀行依然對證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、債券和基金實(shí)施監(jiān)管。
1997年11月召開的全國金融工作會議提出，建立和健全集中統(tǒng)一的證券市場監(jiān)管體制。
1998年6月，國務(wù)院決定將國務(wù)院證券委員會并入中國證監(jiān)會，統(tǒng)一負(fù)責(zé)證券業(yè)監(jiān)管，原來由中國人民銀行監(jiān)管的證券機(jī)構(gòu)開始由中國證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。同年11月，國務(wù)院決定成立中國保監(jiān)會，負(fù)責(zé)對保險業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。
2003年4月，中國銀監(jiān)會正式組建，標(biāo)志著我國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管、分工合作的金融監(jiān)管體制正式確立。這一階段，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制也發(fā)生重大調(diào)整，于2003年3月撤銷1998年設(shè)立的中共中央金融工作委員會，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均成立了黨委。
在“一行三會”金融監(jiān)管框架下，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管專業(yè)化、規(guī)范性不斷提高，非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查方式不斷改進(jìn)，金融監(jiān)管的針對性、專業(yè)性明顯增強(qiáng)。同時，逐步研究探索中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)分工。
2003年信用社改革試點(diǎn)中，中央將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級政府，中國銀監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)依法行使對信用社的金融監(jiān)管職能。此后，中央陸續(xù)將小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融組織的管理職責(zé)交由地方政府承擔(dān)，逐步形成了以地方政府金融辦為主、地方其他部門和行業(yè)組織共同參與的地方金融管理體制。
2008年國際金融危機(jī)以來，國際金融監(jiān)管體制和監(jiān)管理念發(fā)生重大變化。我國金融監(jiān)管部門積極參與國際監(jiān)管規(guī)則的制定和修改，并借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，推動我國金融監(jiān)管體制不斷完善。
也就是說，按時間脈絡(luò)，1948-1991屬于混業(yè)監(jiān)管時代；1992-2002：分業(yè)監(jiān)管趨勢出現(xiàn)；2003至今：分業(yè)監(jiān)管體制成型。
為什么當(dāng)前的金融監(jiān)管體制要改革？
從我國的實(shí)踐來看，當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制形成的時間并不長，那為什么金融監(jiān)管體制改革的呼聲如此之高？主要問題有兩點(diǎn)，即監(jiān)管空白與溝通成本。
就監(jiān)管空白來說，我國當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢不適應(yīng)，導(dǎo)致部分領(lǐng)域監(jiān)管不到位，監(jiān)管套利大行其道。目前，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢日益明顯，不同行業(yè)間的業(yè)務(wù)界限逐漸變得模糊。包括商業(yè)銀行在內(nèi)的多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都往綜合化、多元化方向發(fā)展，跨市場、跨行業(yè)的業(yè)務(wù)鏈條延長。在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的體制下，各監(jiān)管部門無法監(jiān)測真實(shí)資金的流向，易導(dǎo)致危機(jī)跨市場、跨行業(yè)傳染，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融、資管產(chǎn)品的監(jiān)管都出現(xiàn)過這類情況。
就溝通成本來說，一行三會的行政級別相同，相互之間都只有建議權(quán)而無行政命令權(quán)，導(dǎo)致長期以來，“一行三會”在監(jiān)管過程中溝通不足現(xiàn)象較為嚴(yán)重，溝通效率低下，監(jiān)管信息的分享機(jī)制不夠暢通。例如，近兩年，一些保險公司在股票市場高調(diào)舉牌上市公司，但由于保險公司的所屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)為保監(jiān)會，而證券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)證監(jiān)會無法準(zhǔn)確獲取保險公司舉牌股票的相關(guān)信息，從而導(dǎo)致無法有效監(jiān)管這些保險公司的舉牌行為，只能通過喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。
此外，當(dāng)前出現(xiàn)了很多新興的金融業(yè)態(tài)，例如網(wǎng)絡(luò)小額貸款、P2P等，大多由地方政府金融管理部門負(fù)責(zé)準(zhǔn)入，但是對這些新興金融業(yè)態(tài)的行為和風(fēng)險監(jiān)管長期缺位，而中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門的溝通、協(xié)調(diào)也不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)不少金融風(fēng)險事件。
改革的方向從加強(qiáng)各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)開始。2012年，第四次全國金融工作會議指出要加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2013年，國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議，成員包括“一行三會”和外管局等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會議的主要工作職責(zé)是加強(qiáng)成員間監(jiān)管協(xié)調(diào)、政策實(shí)施合作以及信息交流。
但聯(lián)席會議并不具有強(qiáng)制性，是在不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工的情況下開展的。因此，這幾年聯(lián)席會議在監(jiān)管政策統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用有限。
為進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，2017年，第五次全國金融工作會議提出，“推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架”。隨后，國務(wù)院設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)，其職責(zé)包括強(qiáng)化宏觀審慎管理，強(qiáng)化功能監(jiān)管、綜合監(jiān)管和行為監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。
金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性大幅提高，規(guī)章統(tǒng)一性大幅加強(qiáng)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的執(zhí)行力。
當(dāng)下，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，擬訂銀行保險業(yè)重要法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃歸人民銀行，也是金融監(jiān)管體制改革的一部分，主要目的還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，同時進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的相互制約。
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