變則通，通則久。在中國運(yùn)行長達(dá)15年的“一行三會”金融分業(yè)監(jiān)管模式正在走向終結(jié)，取而代之的是金融穩(wěn)定委員會轄下的“一行兩會”新架構(gòu)。

根據(jù)3月13日公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）和中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“保監(jiān)會”）職責(zé)整合，組建直屬國務(wù)院事業(yè)單位——中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）；兩會擬訂設(shè)立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。

此方案在今年全國人大會議上審議通過已無懸念，由此，中國金融監(jiān)管體制將形成新的“一行兩會”結(jié)構(gòu)：中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國銀保監(jiān)會。

在新的監(jiān)管模式下，新舊監(jiān)管主體將重新定位其監(jiān)管角色，金融機(jī)構(gòu)和市場亦將隨之而變。屆時，中國運(yùn)行達(dá)15年的“一行三會”分業(yè)模式將從歷史舞臺謝幕。觸發(fā)這一歷史轉(zhuǎn)折的是，資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)百萬億元的中國金融業(yè)，近年來突破性的成長、創(chuàng)新、巨變與挑戰(zhàn)。

過去15年間，中國已經(jīng)成為金融資產(chǎn)大國。

截至2017年底，中國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)首次突破250萬億元，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人4549家；保險業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模16.75萬億元,保險公司近200家；證券公司131家總資產(chǎn)為6.14萬億元。銀行業(yè)和保險業(yè)資產(chǎn)規(guī)模分別是2003年的9倍和18倍，證券業(yè)資產(chǎn)規(guī)模是2008年公布數(shù)據(jù)的5倍。

北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐向《財經(jīng)》記者表示，2003年形成的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式，對中國金融發(fā)展、穩(wěn)定起了至關(guān)重要的作用。

2003年，銀監(jiān)會從人民銀行分離出來，此前證監(jiān)會于1992年成立，保監(jiān)會于1998年成立。2003年之后，三會以管機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)為主，而央行除管部分業(yè)務(wù)外，還負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和整體金融穩(wěn)定。

隨后中國金融業(yè)在完成國有金融機(jī)構(gòu)改革、利率市場化、全流通股改等一系列市場化改革后，綜合經(jīng)營漸成主要趨勢。2006年的“十一五”規(guī)劃則奠定了我國金融業(yè)綜合經(jīng)營的起點(diǎn)。

銀行型金控集團(tuán)和保險型金控集團(tuán)相繼問世。以持有金融牌照最多的中國平安為例，旗下子公司超20家，涵蓋銀證?；拍酥罰E等。此外，還布局了陸金所、壹賬通等新興金融領(lǐng)域。

在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，典型代表BATJ旗下亦擁有支付、銀行、保險、基金等多個金融業(yè)務(wù)牌照，也被市場認(rèn)為是未來有潛力的金融控股公司。

但是，2015年“股災(zāi)”、寶萬之爭、僑興債等重要?dú)v史事件卻對現(xiàn)有的監(jiān)管格局提出挑戰(zhàn)，多位接受《財經(jīng)》記者采訪的市場人士認(rèn)為，上述事情暴露出現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管的漏洞和弊端。

近兩年互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險頻發(fā)，“誰家孩子誰抱”的監(jiān)管原則導(dǎo)致“好孩子”被抱死，“壞孩子”野蠻生長，而橫跨銀證保的大資管業(yè)務(wù)衍生出的影子銀行風(fēng)險也越發(fā)示警。

當(dāng)風(fēng)險事件頻發(fā)時，中央決策層、金融監(jiān)管層也開始反思分業(yè)監(jiān)管格局是否已落后于金融業(yè)的發(fā)展。

一位研究金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財經(jīng)》記者表示，中國金融監(jiān)管改革源于現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營，當(dāng)控股公司成為金融公司主要的存在形式，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空以及監(jiān)管套利相繼出現(xiàn)時，分業(yè)監(jiān)管便已不再適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)的發(fā)展。

此后，金融監(jiān)管改革呼聲漸起，“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，在2015年10月召開的十八屆五中全會上被正式提出。

去年7月召開的全國金融工作會議提出，要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)。11月，金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在央行。

《財經(jīng)》記者獲得的一份國務(wù)院發(fā)展研究中心的建議報告指出，“金穩(wěn)委的設(shè)立并非將2013年10月開始運(yùn)行的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會的‘部際水平協(xié)調(diào)’簡單升級為‘上下級垂直協(xié)調(diào)’，而是提升我國金融國家治理的重大體制創(chuàng)新。”因此，需要“做實(shí)金穩(wěn)委”。

醞釀兩年有余，經(jīng)歷了股災(zāi)、互聯(lián)網(wǎng)金融整治的“一行三會”監(jiān)管模式終于迎來變革之年。多位接受《財經(jīng)》記者采訪的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，當(dāng)下金融業(yè)發(fā)展到了一定規(guī)模，防范風(fēng)險更為重要，監(jiān)管改革沒有退路。

對于改革中的監(jiān)管當(dāng)局以及受其所管的金融機(jī)構(gòu)和金融市場來說，方案通過僅僅是一個開始，監(jiān)管部門的相關(guān)職能劃分、部門融合、人事調(diào)整才是改革的重要內(nèi)容；在監(jiān)管改革之后，處于高速發(fā)展的金融市場以及個別混業(yè)、跨界的金融業(yè)務(wù)也將面臨抽絲剝繭，回歸本源。

在某銀行業(yè)資深專家看來，比起金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整，監(jiān)管理念和執(zhí)法力度，常常對監(jiān)管有效性起到更大的作用。也正因如此，當(dāng)前改革中，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管姓“監(jiān)”，并在監(jiān)管架構(gòu)的政策設(shè)計中將監(jiān)管與發(fā)展責(zé)任剝離，強(qiáng)調(diào)兩會的監(jiān)管職責(zé)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生則認(rèn)為，監(jiān)管權(quán)力的邊界與約束以及相關(guān)的法治建設(shè)，是討論所有監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)改革的前提，“但這一點(diǎn)似乎沒有得到應(yīng)有的重視”。

在他看來，業(yè)界的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從機(jī)構(gòu)的分合與職能劃分上，有必要轉(zhuǎn)移到如何建立對監(jiān)管權(quán)力的外部約束與制衡機(jī)制上。

多數(shù)金融業(yè)人士相信，在2017嚴(yán)監(jiān)管年過后，將迎來2018監(jiān)管改革年！

“銀保”合并：著眼微觀審慎

“銀保合并”的改革版本在金融市場傳聞已久。

特別是2017年4月保監(jiān)會時任主席項(xiàng)俊波落馬后，保監(jiān)會主席一職一直懸而未決，其間傳出多個版本。諸業(yè)內(nèi)外人士多數(shù)預(yù)期，在金融體制改革的背景下，保監(jiān)會未來被合并是大概率事件。

之所以將銀保合并，全國政協(xié)委員、全國社保基金理事會會長樓繼偉在3月13日回答記者提問時表示，在資本充足率、償付能力以及自身風(fēng)險匹配能力方面，保險和銀行有類似性，都管理自身的資本收益匹配、風(fēng)險收益匹配和久期匹配。

全國人大代表、中國人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金向《財經(jīng)》記者表示，銀保合并后，保險產(chǎn)品和一些銀行理財產(chǎn)品就可以統(tǒng)一監(jiān)管產(chǎn)品規(guī)則，防止監(jiān)管套利。

此前市場對于現(xiàn)有合并方案仍存他想。“還不如央行和銀監(jiān)會合并，”一位地方銀行負(fù)責(zé)人指出。對于中國眾多的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)而言，更期待的是這一版本的“一行兩會”。因?yàn)殂y行業(yè)機(jī)構(gòu)有很多方面要受央行和銀監(jiān)會雙監(jiān)管、雙考核，但面臨的統(tǒng)計口徑是不一樣的。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，“央行與銀監(jiān)會合并、證監(jiān)會與保監(jiān)會保留”這一方案，也曾在備選研究之列。該模式將回到2003年銀監(jiān)會成立前的“一行兩會”局面。

“央行和銀監(jiān)分工總體清晰，但在數(shù)據(jù)報送、存款統(tǒng)計口徑、‘三個不低于’、發(fā)債及ABS審批等要求不一致。”一位城商行副行長表示。

以存款統(tǒng)計口徑為例，結(jié)構(gòu)性理財是否納入結(jié)構(gòu)性存款，就存在分歧。而在三農(nóng)與小微方面，央行要求的“三個不低于”與銀監(jiān)會要求的“三個不低于”標(biāo)準(zhǔn)有所不同，對于銀行來說，要達(dá)到雙重標(biāo)準(zhǔn)也是不小的壓力。

除了上述方案，金融監(jiān)管改革探討的方案還包括“一行一會”以及三會納入央行等方案。從現(xiàn)行公布的方案來看，銀監(jiān)會、保監(jiān)會將在央行之下配合其工作。

一位監(jiān)管層人士向《財經(jīng)》記者表示，在深化金融體制改革上，監(jiān)管框架的改革至關(guān)重要。所以，最終還是要選擇一個符合中國國情、有利于金融業(yè)更好發(fā)展的方案。

本次公布的方案對證監(jiān)會職能設(shè)置并未提及。《財經(jīng)》記者此前了解到，根據(jù)大資管統(tǒng)一監(jiān)管的邏輯，曾考慮讓證監(jiān)會拿出部分機(jī)構(gòu)相關(guān)的業(yè)務(wù)（機(jī)構(gòu)部、私募部等），留下發(fā)行部、上市部、稽查局、處罰委等核心部門，主要負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管相關(guān)的業(yè)務(wù)，保留行政執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化行為監(jiān)管。

“但是根據(jù)公布的方案，證監(jiān)會可能暫時不會動。”一位接近監(jiān)管層的人士說。

為何銀保監(jiān)管合并、證監(jiān)會得以保留？樓繼偉認(rèn)為，證監(jiān)會所監(jiān)管的信息披露真實(shí)性和市場欺詐行為，屬于投資者保護(hù)范疇。銀保有相近性，而證監(jiān)會不一樣。

全國政協(xié)委員、中國進(jìn)出口銀行董事長胡曉煉亦認(rèn)為，和銀保等相比，證券業(yè)務(wù)的特殊性更強(qiáng)一些，保留證監(jiān)會有利于資本市場管理進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。

IPO注冊制改革遲遲未能完成，亦被認(rèn)為是證監(jiān)會得以保留的重要因素之一。

對于證監(jiān)會的獨(dú)立，業(yè)界預(yù)期，這意味著中央對擴(kuò)大直接融資寄予厚望，證券市場未來在中國經(jīng)濟(jì)中將發(fā)揮更加重要的作用。

黨的十九大報告指出，深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場健康發(fā)展。同年，全國金融工作會議強(qiáng)調(diào)，要把發(fā)展直接融資放在更加突出的位置，形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場監(jiān)管有效、投資者合法權(quán)益得到有效保護(hù)的多層次資本市場體系。

在一位商業(yè)銀行高管看來，銀保合并可能是“動蛋糕”最小的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案，這樣的合并相對更易執(zhí)行。

郵儲銀行戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理周瓊則一直認(rèn)為，不合并證監(jiān)會是正確的選擇。在周瓊看來，直接融資的證券類機(jī)構(gòu)與市場，與銀保這類間接融資的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，監(jiān)管理念和體系不同。雖然有一些國家，如德國、新加坡，合并了銀證保三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立金管局，對小國來說，統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于明確責(zé)任、提高效率，便于協(xié)調(diào)一致，但中國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模已全球第一、股市市值全球第二，還是需要有不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工專業(yè)化監(jiān)管。

亦有業(yè)內(nèi)人士稱，因?yàn)橐鎸χ袊罅康墓擅瘢C監(jiān)會主席的職務(wù)是一個“火山口”，總是免不了要為股災(zāi)等情況“背鍋”，因此很難有人能在這一位置上長期穩(wěn)定做好。若是銀證保合并，該機(jī)構(gòu)掌門人就要對整個金融業(yè)負(fù)責(zé)，牽一發(fā)而動全身，頻繁更換，并不利于市場穩(wěn)定。

對于銀保合一，諸業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此前的分業(yè)監(jiān)管不完全適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)，合并后監(jiān)管會更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對金融風(fēng)險防范會更加有效。穆迪公司認(rèn)為，銀監(jiān)會和保監(jiān)會的合并將會實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，降低監(jiān)管套利空間，尤其是在影子銀行活動方面。該舉措有助于抑制涉及銀行和保險業(yè)的通道業(yè)務(wù)，預(yù)計銀保監(jiān)會將采取更有效的方法對這些活動實(shí)施監(jiān)管。

在全國政協(xié)委員、申萬宏源證券研究所首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊成長看來，目前公布的方案體現(xiàn)了監(jiān)管正從過去以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，轉(zhuǎn)向以市場監(jiān)管為主。原來三會既負(fù)擔(dān)著監(jiān)管職能，也有行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等其他功能。而這次改革更強(qiáng)調(diào)市場監(jiān)管，把有關(guān)市場調(diào)控、發(fā)展規(guī)劃方面的功能上提到央行，功能劃分更加清楚。

職責(zé)權(quán)屬劃分：避免重疊、減少真空

“這次金融監(jiān)管改革的原則是將相同的功能合并。”徐諾金說。

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組合的銀保監(jiān)會主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健經(jīng)營，防范和化解金融風(fēng)險、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。

在中國運(yùn)行長達(dá)15年的“一行三會”金融分業(yè)監(jiān)管模式正在走向終結(jié)，取而代之的是金融穩(wěn)定委員會轄下的“一行兩會”新架構(gòu)。圖/視覺中國

同時，原屬銀監(jiān)會和保監(jiān)會的擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)，將劃入央行。在此之前，銀監(jiān)會法規(guī)制定工作主要由銀監(jiān)會審慎規(guī)制局和法規(guī)部負(fù)責(zé)；保監(jiān)會的相關(guān)工作由保監(jiān)會發(fā)展改革部和法規(guī)部具體負(fù)責(zé)。

對于將銀、保兩會的行業(yè)監(jiān)管規(guī)制權(quán)劃歸央行，穆迪公司認(rèn)為，這將使貨幣政策與監(jiān)管政策更加協(xié)調(diào)一致，有利于維護(hù)金融穩(wěn)定。

央行研究局局長徐忠撰文指出，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離，監(jiān)管規(guī)則外生可以降低監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管。另一方面，亦有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險?？绮块T、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)金融風(fēng)險已超出了單個領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍。

部分業(yè)界人士認(rèn)為，當(dāng)前央行的職能權(quán)屬雖然未達(dá)成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的超級央行“雙峰”監(jiān)管的模式，但央行的重要性已被顯著提升。一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財經(jīng)》記者表示，“在強(qiáng)勢央行下，銀保監(jiān)會配合工作。”

多位保險業(yè)人士研判，從方案對銀保監(jiān)會的定位來看，未來的職權(quán)會側(cè)重于機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的審批和備案，重在對市場主體進(jìn)行行為監(jiān)管和功能監(jiān)管，可能更側(cè)重于政策的執(zhí)行層面。

在諸銀行業(yè)人士看來，相比兩會合并，“擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”這一調(diào)整更有意義。

“這樣可以防止政出多門，”一家城商行的副行長表示。

一家銀行部門負(fù)責(zé)人指出，這可以避免各個部門制定對自己管的部門有利的制度，即監(jiān)管保護(hù)。

但喪失了規(guī)則制定的權(quán)力，會不會對銀保監(jiān)會以后的監(jiān)管約束力有影響？諸業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中可能會遇到這個問題。

“拿銀行來說，業(yè)務(wù)部門既管業(yè)務(wù)又出臺業(yè)務(wù)管理制度，這樣才能知道制度執(zhí)行下來是什么樣的，如果管的人不制定制度僅執(zhí)行制度，以后也還是會存在一些問題。”上述銀行部門負(fù)責(zé)人指出。

“執(zhí)法和立法分開會有一定脫節(jié)的問題，這就需要兩個部門密切配合。”一位信托業(yè)人士指出，“另外方案說是‘重要法律法規(guī)’，這也意味著不是完全上收規(guī)則制定的權(quán)力，就看后續(xù)怎么界定了。”

有保險業(yè)人士指出，政策的制定基于對市場的深刻了解，保險市場和業(yè)務(wù)層面的政策，可能還將由原保監(jiān)會的相關(guān)部門參與起草，并在宏觀層面上更好地予以協(xié)調(diào)，尤其是資管領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品。

亦有一些保險業(yè)人士擔(dān)心，銀保合并后，保險業(yè)的話語權(quán)和行業(yè)地位會萎縮，大銀行小保險的趨勢可能會更加明顯。

朱俊生認(rèn)為，銀、保劃歸央行的重要法律法規(guī)如何界定，需要進(jìn)一步明確。哪些審慎監(jiān)管基本制度將由人民銀行擬訂，亦需進(jìn)一步討論。二者之間既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也不能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，以免增加不同部門博弈的成本。

但多位業(yè)內(nèi)人士亦向《財經(jīng)》記者表示，“一行兩會”監(jiān)管職責(zé)的界限確定，是一個難題。

在以往“一行三會”分業(yè)監(jiān)管框架下，主要采用“誰家的孩子誰抱走”的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，同類金融產(chǎn)品往往由不同的監(jiān)管部門采用各自的監(jiān)管規(guī)則，是造成監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，衍生亂象的重要原因。寶萬之爭、僑興債事件，正是金融分業(yè)監(jiān)管難以解決的跨界之亂的注腳。

一位學(xué)者指出，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，才是監(jiān)管者的重要監(jiān)管目標(biāo)。兩會合并后，把務(wù)虛層面的內(nèi)容歸于央行，銀保監(jiān)會騰出精力在務(wù)實(shí)層面多下功夫，可能更利于市場的發(fā)展和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

雖然公布的方案并未提及證監(jiān)會的職能情況，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此前曾考慮的一個方案是，借機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，證監(jiān)會把債市的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一過來，放到債券監(jiān)管部監(jiān)管，發(fā)改委的企業(yè)債審批、央行交易商協(xié)會的中票審批亦予劃歸。“雖然此次公布的方案并沒有提及，但從目前的發(fā)展勢態(tài)看并不是沒有可能。”上述接近監(jiān)管人士稱。

一位地方銀監(jiān)局局長向《財經(jīng)》記者表示，從上述改革方案來看，對監(jiān)管職能是好事，會統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)聯(lián)動。

從公布的方案來看，央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎、相關(guān)政策的制定，銀保會主要行為監(jiān)管，證監(jiān)會相對獨(dú)立。市場人士認(rèn)為，無論哪一種方案都是要進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的重要性。周小川此前在發(fā)布會上表示，央行要牽頭增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)的效率。

事實(shí)上，“一行三會”協(xié)調(diào)工作近年已逐漸增強(qiáng)。

2017年11月，金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在人民銀行。作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院副總理馬凱擔(dān)任主任。三會都相繼表態(tài)，堅決服從國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的領(lǐng)導(dǎo)，主動配合人民銀行履行宏觀審慎管理職責(zé)。

部門、人事迎變：需要數(shù)月落定

目前尚未公布具體的整合方案。據(jù)了解機(jī)構(gòu)改革流程的人士介紹，相關(guān)部委先向中編辦提交改革“三定”（即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案，再由中編辦在部委間就細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商后最終確定。“具體方案落地，可能最快也要三個月到半年。”

方案落地則意味著真正的改革開始實(shí)施，金融監(jiān)管將迎來一場涉及近15萬人的部門人事大調(diào)整。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，整個央行系統(tǒng)超過12萬人，總行800人左右；整個銀監(jiān)系統(tǒng)超過2.3萬人，會機(jī)關(guān)不到650人；證監(jiān)系統(tǒng)逾3000人，會機(jī)關(guān)733人；保監(jiān)系統(tǒng)3000人，會機(jī)關(guān)400人。

從人員構(gòu)成上，將銀保合并似乎是當(dāng)下較為保守的方案。

目前，銀監(jiān)會系統(tǒng)包括銀監(jiān)會機(jī)關(guān)27個內(nèi)設(shè)部門、36個銀監(jiān)局、306個銀監(jiān)分局、1730個監(jiān)管辦事處，另設(shè)北戴河、沈陽、順德、廊坊4個培訓(xùn)中心。

保監(jiān)會有15個內(nèi)設(shè)部門和2個直屬事業(yè)單位，設(shè)有36個?。▍^(qū)、直轄市和計劃單列市）級保監(jiān)局，以及蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山等五個地市級保監(jiān)分局。

未來銀、保合并后，部門將作何設(shè)置？目前業(yè)內(nèi)多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，辦公廳、政策研究局/室、人事部和機(jī)關(guān)黨委等同類行政后勤部門會先行合并，此外消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局等職能重疊的部門或處室可能亦會合并。據(jù)《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，保監(jiān)會與銀監(jiān)會相同或職能相近的內(nèi)設(shè)部門有11個。

從業(yè)務(wù)部門設(shè)置來看，銀、保兩會有不同的取向，銀監(jiān)會主要按機(jī)構(gòu)監(jiān)管來設(shè)置，而保監(jiān)會則按行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。

朱俊生認(rèn)為，保險作為非銀金融機(jī)構(gòu)，與銀行的差別顯著。即便監(jiān)管部門合并，在銀保監(jiān)會內(nèi)部仍有必要分部門監(jiān)管。因此，在其內(nèi)部如何設(shè)置銀行、保險的具體監(jiān)管部門以及建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的監(jiān)管部門，提升監(jiān)管效率，仍需要進(jìn)一步探索。

對于保監(jiān)會來說，最大的困擾在于，地方監(jiān)管的層級主要在省級（區(qū)、直轄市、計劃單列市），僅有五家地市級分局，對于保險市場最活躍的縣區(qū)，則難以觸達(dá)。

如何解決縣級乃至村鎮(zhèn)一級市場的金融監(jiān)管問題，上述保監(jiān)會部門負(fù)責(zé)人表示，這些問題國務(wù)院應(yīng)該早已關(guān)注到，本次機(jī)構(gòu)改革可能會逐漸予以解決。

銀監(jiān)會和保監(jiān)會的部門合并勢必帶來冗余人員如何安置的問題，此前《財經(jīng)》記者了解到，監(jiān)管方案曾考慮安排一些臨近退休人員提前辦理退休并給予相關(guān)補(bǔ)償。不過，是否實(shí)施還要等具體方案落地。

從現(xiàn)實(shí)來看，保險領(lǐng)域監(jiān)管人力一直比較緊張。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前保監(jiān)會全系統(tǒng)一共約3000人，卻監(jiān)管著近二百家保險公司和數(shù)千家專業(yè)保險中介機(jī)構(gòu)。保監(jiān)會幾乎所有業(yè)務(wù)部門和保監(jiān)局都處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。“我們現(xiàn)在是缺人缺監(jiān)管手段。”一位保監(jiān)會部門負(fù)責(zé)人感嘆。

部分業(yè)內(nèi)人士向《財經(jīng)》記者表示，法規(guī)制定與審慎監(jiān)管的權(quán)力移交央行，也不排除銀監(jiān)會和保監(jiān)會的一些相關(guān)部門或?qū)⒚媾R遷移。

多位金融業(yè)人士提到銀監(jiān)會審慎規(guī)制局。在原統(tǒng)計局的基礎(chǔ)上新成立的銀監(jiān)會審慎規(guī)制局牽頭非現(xiàn)場監(jiān)管工作，統(tǒng)一負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎經(jīng)營各項(xiàng)規(guī)則制定等。

央行也在建立并加強(qiáng)審慎監(jiān)管體系。從《2017年銀監(jiān)會立法工作計劃》來看，《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理辦法》、《商業(yè)銀行風(fēng)險管理指引》、《商業(yè)銀行資產(chǎn)證券化資本計量規(guī)則》等多份規(guī)章與規(guī)范性文件，都由其制定。

規(guī)制權(quán)的轉(zhuǎn)移，會對銀監(jiān)會的人事、監(jiān)管職能與相關(guān)部門權(quán)力有多大的影響，銀監(jiān)會內(nèi)部目前尚未可知。但可以肯定的是，必然會有不少人事變動。

“司局級人事或?qū)⒂休^大調(diào)整。”業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為。據(jù)《財經(jīng)》記者此前了解，2017年底前三會的人事早已凍結(jié)，正逢金融監(jiān)管改革年，也不排除一些中層干部另辟蹊徑。

2018年以來，已有數(shù)位金融領(lǐng)域的高官或高管奔赴地方。央行副行長殷勇轉(zhuǎn)任北京市副市長，農(nóng)業(yè)銀行副行長康義任天津市副市長，上海證券交易所理事長吳清被任命為上海市副市長。在許多分析人士看來，這代表了中央對加強(qiáng)地方金融監(jiān)管能力、防范與化解地方金融風(fēng)險的部署。

一位在一家監(jiān)管部門掛職的地方金融局干部表示，隨著中央強(qiáng)化屬地責(zé)任，地方金融監(jiān)管越來越受到重視，但地方的監(jiān)管能力又有限，所以可能會有一部分干部奔赴地方政府相關(guān)部門，補(bǔ)充地方金融監(jiān)管隊(duì)伍，進(jìn)一步提高監(jiān)管專業(yè)能力。

市場還有一個說法，一些監(jiān)管人員的另一個去向或是國有金融機(jī)構(gòu)。據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，目前工行監(jiān)事長、農(nóng)行監(jiān)事長、中行行長、交通銀行行長等職位都處于空缺狀態(tài)。此外，今年中國人壽將有一批高管退休，中國人保總裁尚在空懸。

“一行兩會”新的掌舵人最受關(guān)注。一位貨幣政策權(quán)威專家向《財經(jīng)》記者表示，作為未來的央行行長人選，國家層面會考慮其國際口碑、專業(yè)能力以及黨內(nèi)資歷等問題。

主要人事任免將在今年全國“兩會”結(jié)束時才會逐步水落石出。其中可以明確的是，3月19日全國“兩會”結(jié)束時，將確認(rèn)新一屆政府各部長名單，中國人民銀行作為國務(wù)院26個組成部委之一，新任行長將屆時明確。

但證監(jiān)會和銀保監(jiān)會的兩位主席，是劉士余和郭樹清分別留任，還是另有新人到任，很有可能是在全國“兩會”結(jié)束后，由國務(wù)院在三四月份履行相關(guān)任免流程。多位金融業(yè)人士相信，主要人事任免不會拖延太久。

綜合監(jiān)管：嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險

監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革之后，監(jiān)管職能如何調(diào)整，無疑更值得業(yè)界關(guān)注。

機(jī)構(gòu)改革方案強(qiáng)調(diào)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險、保障國家金融安全，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

根據(jù)上述要求，金融監(jiān)管改革也將重在防范風(fēng)險。市場分析人士認(rèn)為，此次金融監(jiān)管體制改革進(jìn)一步確立了強(qiáng)監(jiān)管的基調(diào)，金融監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性與威懾力得到加強(qiáng)。近年來的P2P、校園貸和現(xiàn)金貸等金融亂象，很難重演。

同時，隨著金融監(jiān)管體制改革的深入推進(jìn)，作為混業(yè)經(jīng)營典型代表的金融控股公司以及互聯(lián)網(wǎng)金融等也將全面納入監(jiān)管。

全國人大代表、央行西安分行行長白鶴祥向媒體提供的一組數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，近70家中央企業(yè)擁有各類金融子公司共150多家，28家民營企業(yè)持有5家以上金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)。

全國政協(xié)委員、央行上海分行行長金鵬輝在“兩會”期間表示，建議抓住問題突出金融控股公司分類施策，未來出臺的金融控股公司監(jiān)管政策，其重點(diǎn)監(jiān)管的對象應(yīng)是由非金融企業(yè)發(fā)起設(shè)立的金控集團(tuán)。

金融的一個風(fēng)險是大型金控集團(tuán)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)違法違規(guī)問題，并形成巨大的風(fēng)險隱患。

全國政協(xié)委員、中國進(jìn)出口銀行董事長胡曉煉認(rèn)為，風(fēng)險較大的金控集團(tuán)存在一些明顯的特點(diǎn)：一是金融機(jī)構(gòu)的杠桿率較高，在資產(chǎn)擴(kuò)張的過程中大量甚至無節(jié)制地舉債；二是法人治理不健全；三是經(jīng)營過程中出現(xiàn)異化，保險公司變成了投資公司，實(shí)業(yè)做成金融公司；四是這些機(jī)構(gòu)通常體量較大，出現(xiàn)風(fēng)險的話影響范圍大，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，央行正在起草對金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則。央行日前發(fā)布的《2017年第四季度貨幣政策執(zhí)行報告》提出，繼續(xù)推動出臺金融控股公司監(jiān)管規(guī)則，明確市場準(zhǔn)入、公司治理、資本充足、關(guān)聯(lián)交易等監(jiān)管要求，探索完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。

一位接近監(jiān)管層的人士向《財經(jīng)》記者表示，金融控股集團(tuán)監(jiān)管涉及到如何實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)和非銀行業(yè)混業(yè)的問題，金控公司不僅有大量金融牌照，還有實(shí)業(yè)公司，實(shí)業(yè)公司和金融業(yè)如何有隔離墻，防止金融控股公司把整個資源都配置到自己的產(chǎn)業(yè)里，還要保證資本金真實(shí)性，比如，不能把保費(fèi)變成資本。

隨著監(jiān)管空白縮小，亦有市場分析人士預(yù)計螞蟻金服、京東金融等新金融巨頭將進(jìn)一步推進(jìn)去金融化，強(qiáng)化科技公司屬性，以減少監(jiān)管壓力；而隨著監(jiān)管主體統(tǒng)一，銀保監(jiān)會同時負(fù)責(zé)P2P平臺和保險公司的監(jiān)管，可以減少灰色地帶的套利。

在上述改革方案中，債市沒有涉及被市場認(rèn)為是這次改革最大的遺憾。一位銀行業(yè)人士表示，“由于發(fā)行和市場準(zhǔn)入不同，債券市場現(xiàn)在其實(shí)已經(jīng)有很大的風(fēng)險。”

中國債市的“割裂”包括兩方面，一是監(jiān)管權(quán)的分割，二是市場的分割，而監(jiān)管權(quán)的分割又占據(jù)主導(dǎo)。

目前中國債券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括五個部門，就是傳說中的“五龍治水”，分別是發(fā)改委、財政部、央行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會，其中發(fā)改委主管企業(yè)債的審批與發(fā)行；財政部負(fù)責(zé)國債和地方政府債的審批發(fā)行；央行主要管理銀行間市場，發(fā)行環(huán)節(jié)主要是通過其下轄的銀行間交易商協(xié)會管理注冊發(fā)行的中票、短融等產(chǎn)品；證監(jiān)會主管公司債；而銀監(jiān)會在涉及到金融債時發(fā)揮審批和監(jiān)管作用。

在此前的市場消息中，債券市場五龍治水的局面或?qū)⒔Y(jié)束，發(fā)改委與財政部將剝離相關(guān)債券的審批發(fā)行，債市將由證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。“如債市監(jiān)管統(tǒng)一，將改變過去市場割裂、多頭監(jiān)管矛盾的局面，中長期看對債券市場是個利好。”有機(jī)構(gòu)人士告訴《財經(jīng)》記者。

還有金融業(yè)人士分析認(rèn)為，如果延續(xù)眼下的多頭監(jiān)管格局，則資產(chǎn)證券化市場還將維持目前的混亂局面，央行與證監(jiān)會之間的角力不會停止，這意味著消費(fèi)金融ABS的未來存在諸多不確定性。

上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財經(jīng)》記者表示，從分業(yè)向綜合的監(jiān)管方向改革，有利于防止金融風(fēng)險的發(fā)生，促進(jìn)金融市場朝著更健康的方向發(fā)展。中國金融比較混亂就在于監(jiān)管各自為政，如果能夠統(tǒng)一監(jiān)管，這些問題就會一一得到解決。

在金融監(jiān)管改革的大背景下，金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度建設(shè)尤為迫切。全國人大代表、中國人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金今年“兩會”提案建議加快推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度建設(shè)。

對此，徐諾金提出，上述建議的原因在于，近年來中國以跨市場、跨機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品為代表的交叉性金融創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)模擴(kuò)張迅速，但金融統(tǒng)計分散在各行業(yè)監(jiān)管，數(shù)據(jù)收集、信息統(tǒng)計、風(fēng)險監(jiān)測等方面沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成了數(shù)據(jù)的“條塊化”“瑣碎化”“片段化”,難以滿足監(jiān)管需求，存在緊迫性的現(xiàn)實(shí)性問題，唯有妥善解決，才能更好地促進(jìn)中國金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

【來源：財經(jīng)雜志】